Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О системе обязательного страхования вкладов граждан в кредитных организациях»

Проделанная к настоящему времени законотворческая работа по созданию системы гарантирования банковских вкладов населения зашла в тупик.

Обсуждаемая на протяжении нескольких лет концепция гарантирования банковских вкладов основана на использование в основном административных рычагов обеспечения возврата банковских вкладов граждан. В частности такая система подразумевает:

• создание государственной корпорации по гарантированию вкладов населения,



• введение дополнительного лицензирования банков, работающих с населением,



• ведение обязательных платежей как для получения допуска на работу со вкладами населения, так и регулярных платежей на пополнение собственных средств государственной корпорации по гарантирования вкладов,



• наделение государственной корпорации по гарантированию вкладов разноплановыми функциями, таких как: контроль над банками, управление делами в банках, которые оказались не в состоянии выполнять свои обязательства по вкладам граждан, принятие непосредственно решений о возврате вкладов гражданам.
  Сосредоточение таких функций означает, что на практике интересы государственного органа не всегда могут совпадать с интересами вкладчиков,



• прямое финансирование из бюджета государственной корпорации в целях формирования достаточных средств для обеспечения возврата вкладов.

Серьезные возражения вызывает введение обязательных платежей для банков на пополнение средств государственной компании. Такая постановка вопроса вообще не согласуется с действующим российским законодательством.

Такого рода административная система, даже если она будет подкреплена бюджетным финансированием, на практике приведет лишь к нерациональному расходованию бюджетных средств.

Важнейшим механизмом по организации системы обеспечения возврата банковских вкладов в международной практике выступает их страхование. В практике российского законодательства, в частности в статье 38 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» прямо указывается на необходимость создания Федерального фонда обязательного страхования банковских вкладов граждан. Там же указывается и на возможность создания банками фондов добровольного страхования вкладов граждан. На применение страховых механизмов обеспечения возврата банковских вкладов указывается и в Гражданском Кодекса РФ в статье 840.

При таком решении вопроса имущественным интересом, подлежащим в данном случае обязательному страхованию, будет являться риск ответственности банка по договору банковского вклада. В соответствии со статьями 932 и 935 Гражданского Кодекса РФ установление обязательного страхования риска ответственности банков допускается на основании закона. Согласно п. 1 ст. 936 Гражданского Кодекса РФ обязательное страхование осуществляется путем заключения договора страхования лицом, на которое возложена обязанность такого страхования.

В качестве страховщика может выступать действующая страховая компания, имеющая достаточный уровень капитализации и обязательно лицензию на осуществление данного вида страхования. Уполномоченная страхования компания (страховщик) сможет перестраховывать риски по возврату банковских вкладов, в том числе за рубежом. При этом будут действовать правило максимального размера страховой выплаты по требованию одного вкладчика. Данный максимальный размер страховой выплаты предлагается установить на уровне 90 тыс. рублей. Этот лимит будет уточняться на основе анализа текущего финансового состояния банков, величины банковских вкладов населения и количества вкладчиков.

Процедура страхования вкладов граждан будет носить обязательный характер для кредитных организаций, привлекающих вклады населения. Однако обязанность по страхованию не распространяется на кредитные организации, в уставном капитале которых федеральным органам государственной власти или органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органам местного самоуправления принадлежит более 50% голосующих акций (долей). По состоянию на 1 апреля 2000г. таких банков насчитывается 15. Согласно действующему законодательству на эти банки уже распространяется гарантия государства по возврату вкладов населению. 20 крупнейших кредитных организаций, находящихся под управлением государственной корпорации «АРКО», также выпадают из этой системы, поскольку «АРКО» уже использует свой порядок гарантирования вкладов в этих банках.

Из общего числа банков, которые привлекают вклады населения, под действие системы страхования вкладов граждан будет подпадать около 1100 банков с суммарным объемом этих вкладов примерно в 64 млрд. руб. (расчеты по состоянию на 1 апреля 2000г.).

При заключении договора обязательного страхования страховщики будут использовать специально разработанные стандартные формы договора обязательного страхования вкладов населения.

Страховым случаем применительно к договору обязательного страхования будет отзыв лицензии на ведение банковских операций у кредитной организации, означающее невозможность банка своевременно и в полном объеме исполнить свои обязательства по вкладам граждан. Решения об отзыве лицензии у кредитной организации принимает Банк России в соответствии с установленной законодательством и отработанной на практике процедурой.

Страховой тариф, подлежащий применению при осуществлении обязательного страхования, предлагается разрабатывать на основании анализа и прогнозирования Банком России состояния российской экономики в целом и по регионам, с учетом денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, а также исходя из необходимости формирования достаточных страховых резервов для осуществления возмещения по вкладам граждан. Базовые страховые тарифы, как предполагается, будут утверждаться Федеральным органом по надзору за страховой деятельностью и Банком России совместно.

Одними из основных особенностей страхования банковских вкладов будет являться то, что 20% от суммы страховой премии по данному виду страхования будет оставаться у страховщика, а 80% — передаваться на формирование Объединенного Резерва, создаваемого для поддержки всей системы обязательного страхования банковских вкладов. Соответственно финансовые обязательства страховщика по возмещению кладов будут ограничены 20% страховой суммы при наступлении страхового случая у конкретного страхователя. В целях подержания стабильности системы в целом государство принимает на себя обязательство по соответствующему пополнению размеров Объединенного Резерва. Однако такое пополнение будет осуществляться не за счет государственного бюджета, а за счет использования наиболее ликвидных активов обанкротившихся банков. Имеется в виду использование в первую очередь фондов обязательного резервирования на счетах Банка России, а также остатков на ее корреспондентских счетах в других кредитных организациях.

Справка: с 1 января 2000г норматив обязательных резервов по депозитам физических лиц в рублях составляет 7% , а по привлеченным средствам юридических лиц в рублях и привлеченным средствам юридических и физических лиц в иностранной валюте — 10%. По состоянию на 1 июня 2000г обязательные резервы на счетах Банка России составляли 5 млрд. руб.

Техническую организацию выплат гражданам по их банковским вкладам предлагается возложить на государственную корпорацию «АРКО».

«АРКО» будет заниматься, в частности:

• составлением реестра вкладчиков банков-банкротов,



• формировать необходимые фонды по возмещению банковских вкладов из средств страховщиков, Объединенного Резерва и при необходимости, наиболее ликвидных активов банка-банкрота, в том числе фондов обязательного резервирования, находящихся на счетах Банка России,



• осуществлять непосредственно компенсационные выплаты вкладчикам,



• вести учет остающихся обязательств банка-банкрота перед вкладчиками.

Непосредственное управление средствами Объединенного Резерва представляется целесообразным сосредоточить в руках специально созданной государством управляющей компанией в целях обеспечения независимого управления резервными средствами, включая размещение их в наименее рискованных и одновременно максимально ликвидных финансовых инструментах. Использование упомянутого механизма страхования банковских вкладов будет содействовать большей открытости в финансовом секторе, поскольку как банки, так и страховые компании будут нести ответственность за обеспечение возврата вкладов населения.

Страховая премия, выплачиваемая по страховому договору гарантирования вкладов, прямо зависит от финансово-экономического положения банка. Тем самым финансово-устойчивые банки платят меньшую страховую премию страховщикам по указанному виду страхования в сравнении с проблемными банками. Это напрямую окажет воздействие на политику банков по проведению мер, направленных на поддержание или оздоровление своего финансового положения. Страховые компании будут наиболее объективно оценивать финансовое положение банков. При этом ставка страхового тарифа для вкладчиков будет наиболее действенным предупредительным сигналом. Высокая ставка страхового взноса по страхованию вкладов означает для банка повышенные затраты по работе с населением и соответственно заставит банк снижать доходность по вкладам. Таким образом, если в настоящее время банк, находящийся в сложном финансовом положении, для привлечения вкладов населения может повышать процентные ставки по вновь привлекаемым вкладам, то система обязательного страхования вкладов уже сделает такую практику крайне сложной.

Введение страхования банковских депозитов означает использование рыночных механизмов отслеживания проблем, возникающих у банков на наиболее ранней их стадии возникновения и соответственно направлено на сокращение затрат по компенсации банковских вкладов, поскольку не позволит проблемным банкам бесконтрольно вести рискованную политику по привлечению вкладов населения.

С учетом возможностей перестрахования рисков через страховые компании финансовый сектор России будет больше понятен и открыт для международных финансовых институтов. Одновременно через страховщиков будут развиваться новые возможности по покрытию потенциально значительных финансовых рисков в случае банкротства банков, особенно крупных и социально-значимых.

Внедрение обязательного страхования банковских вкладов населения будет содействовать развитию новых страховых продуктов, в том числе развитию добровольного страхования банковских вкладов, а также страхования банковских вкладов юридических лиц, и в конечном итоге перейти к страхованию межбанковских депозитов. В свою очередь, развитие новых страховых продуктов будет содействовать росту капитализации российского страхового рынка.

Использование страховых механизмов по обеспечению возврата банковских вкладов призвано максимально ограничить вмешательство чиновников в деятельность кредитных организаций и содействовать развитию саморегулирующейся экономики в ее банковском и страховом секторах.

Страхование банковских депозитов — наиболее понятный рыночный инструмент, обеспечивающий гарантии вкладчикам возврата вложенных ими средств в банковскую систему и повышающий в целом доверие вкладчиков к национальной банковской системе.

Экономическое обоснование законопроекта.

По состоянию на 1 апреля 2000г. банковская система Российской Федерации насчитывала 1321 действующих коммерческих банков, включая Сбербанк Российской Федерации. Право на привлечение вкладов населения имеют примерно 93% от всего числа действующих банков. Вклады населения в коммерческих банках (без Сбербанка) составляли по состоянию на 1 апреля 2000г. — 79,3 млрд. руб.

За исключением 15 банков, в которых участие государства в уставном капитале составляет более 50%, и 20 банков, находящимся под управлением государственной корпорации «АРКО», общие вклады населения, подпадающие под систему страхования депозитов, могут составить около 64 млрд. руб. Эти вклады размещены примерно в 1100 банках.

За первые шесть месяцев текущего года Банк России отозвал 18 банковских лицензий. Как ожидается всего в 2000г. прекратит существование до 140 кредитных организаций. В среднем в таких проблемных банков (при условии что речь идет о действующих банках) размещено от 50 до 70 млн. руб. вкладов населения. Таким образом, общая сумма вкладов населения в банках, находящихся на грани закрытия может составить около 5 млрд. руб. Из этой суммы только часть будет подлежать компенсации, так как законодательно предлагается ввести лимит ответственности по возврату вкладов не более 90 тыс. руб. для одного вкладчика, и одновременно исключить из числа вкладчиков, на которых распространяется система страхования, служащих банков, их акционеров и аффилированных с ними лиц. Именно на эту категорию лиц во многом ориентируется большое число кредитных организаций, в которых имеются, согласно отчетности, значительные средства граждан. Еще предстоит собрать статистику о количестве вкладчиков в проблемных банках. Поэтому не исключено, что лимит возможной ответственности по возврату вкладов может быть скорректирован в результате детального анализа ситуации о составе и количестве вкладчиков в кредитных организациях, и в том числе в проблемных банках.

Согласно предлагаемому страховому тарифу, а также с учетом распределения вкладов населения по банкам с различной степенью надежности, можно ожидать, что общая страховая премия из расчета ее годового уровня составит от 1 до 1,5 млрд. руб. в первый год функционирования предлагаемой системы. В последующем эти средства будут постоянно накапливаться на счетах объединенного страхового резерва.

В случае нехватки страховых резервов на цели компенсации вкладов государство гарантирует незамедлительное перечисление на цели компенсации вкладов граждан наиболее ликвидные активы банка-банкрота, в том числе в виде остатков на корреспондентских счетах и обязательных резервов на счетах Банка России.

В настоящее время всего на счетах Банка России находится около 5 млрд. руб. обязательных резервов, принадлежащих кредитным организациям.

По предварительным расчетам, страховых резервов и соответствующих наиболее ликвидных средств банков, в том числе средств фонда обязательного резервирования будет достаточно для проведения незамедлительной компенсации банковских вкладов населения в рамках предлагаемого лимита компенсации. Соответственно, не потребуется использовать средства федерального бюджета на цели создания системы обязательного страхования банковских вкладов населения.

Средства государственного бюджета могут быть использованы лишь в виде предоставления здания или помещения, а также некоторых организационных затрат при создании компании по управлению Объединенным страховым резервом. Однако эти затраты могут быть исключены при создании управляющей компании на базе одного из министерств, например, Министерства Финансов Российской Федерации.