Создание благоприятных условий для электронного ведения бизнеса в России

Уважаемые дамы и господа!

Хочу поблагодарить организаторов за возможность открыть конференцию своим докладом. А еще больше за точность в выборе названия сегодняшней конференции. Дело в одном слове. Чем отличается «электронное ведение бизнеса» от «электронного бизнеса»? Думаю, вы со мной согласитесь. Разница велика.

Давайте оставим в стороне разговоры о какой-то мифической «электронной коммерции» или Интернет-бизнесе. Таком уникальном и ни на что не похожем. Давайте будем говорить об обычной торговле, банковском деле или финансовом рынке и о тех новых технических средствах, которые помогут нам в ведении старого бизнеса. Такой подход к проблеме я приветствую.

Тогда, если Вы со мной согласны, начать следовало бы с общих условий ведения бизнеса в России. Защиты прав инвесторов, модного ныне корпоративного управления, демонополизации, совершенствования судебной системы. И прочая и прочая. Конечно, весь этот материал лежит за рамками моего доклада, но я хотел о нем еще раз напомнить, потому что в реальной жизни — это важнейшие факторы.

Как законодатель и зампред банковского комитета, я бы хотел более подробно остановиться на правовых вопросах и продемонстрировать их решение на примере финансового рынка.

Основные направления законотворчества

Если бы кто-то решил судить об успехах идеи электронного документооборота по активности депутатов и Думы, то обнаружил бы по итогам двух последних месяцев грандиозный прорыв.

Трехлетние разговоры наконец таки вылились в вал законопроектов. За октябрь-ноябрь в Думу внесено пять документов. Перечислю их.

Проект закона «О предоставлении электронных финансовых услуг» внесен в начале октября Александром Шохиным и Павлом Медведевым. Название говорит само за себя. Речь в проекте идет об использовании электронных средств на финансовом рынке. За прошедшие с момента внесения два месяца интерес к законопроекту несколько снизился. Следующий. Проект закона «Об электронной торговле». 5 октября он был внесен в Думу группой депутатов. Законопроект устанавливает правовые условия для электронной торговли, определяет права и обязанности лиц, осуществляющих электронную торговлю. В нем также установлены правила совершения сделок с использованием электронных документов. Кроме того, законопроект предусматривает представление электронных документов в качестве судебных доказательств.

Третий проект — «О сделках, совершаемых при помощи электронных средств». Внесен 16 ноября депутатом Сергеем Прощиным. Во многом он повторяет положения предыдущего документа. Закрепляет основные принципы правового регулирования электронных сделок. Кроме того, в проекте определен правовой режим использования электронной цифровой подписи.

Наконец, 1 декабря мы с Александром Шохиным внесли в Думу проект закона «Об электронной цифровой подписи». Он подготовлен на основе модельного закона «Об ЭЦП», разработанного для Парламентской ассамблеи СНГ. В законопроекте устанавливаются правовые последствия скрепления документа электронной цифровой подписью. На информацию, подписанную ЭЦП, распространяются все традиционные процессуальные функции подписи и правовые нормы, относящиеся к письменной и нотариально заверенной форме документа и его оригиналу.

В проекте предусматривается создание системы Центров сертификации открытых ключей ЭЦП, которые будут подтверждать принадлежность подписи определенному лицу. Устанавливается правовой статус и обязанности Центров, условия выдачи регистрационных свидетельств, приостановление их действия и аннулирования. Определяются также особенности использования ЭЦП в сфере государственного управления в открытых и корпоративных системах. В законопроекте установлена возможность использования электронных данных, подписанных такой подписью, в качестве доказательств в суде.

И наконец, последний пятый закон об Интернете, внесенный мной в октябре регулирует использование сети Интернет федеральными органами государственной власти. В случае его принятия, станет первым российским законодательным актом, в котором содержится упоминание о сети Интернет.

Проект предусматривает, что информация о деятельности федерального органа государственной власти должна быть размещена на сервере федерального органа государственной власти в сети Интернет для открытого доступа.

Итого пять проектов. Кто-то готов обвинить законодателей в погоне за модой, кто-то в дешевом популизме или дорогом лоббизме.

Возможно, доля истины в этом есть. Но, как представляется, множество идей вызвана прежде всего разнообразием предлагаемых направлений регулирования. Первое из них касается Интернета как такового. Второе направление затрагивает работу средств массовой информации в сети. Ключевой вопрос, который решается здесь — «является ли Интернет-сайт средством массовой информации или нет?»

Третье направление касается проблем безопасности, защиты информации, криптографии и сертифицирования.

И наконец, самое горячее и утилитарное направление связано с потребностями бизнеса. Который, возможно, в наибольшей степени заинтересован в скорейшем развитии этой области законодательства.

Финансовый рынок и электронный документооборот

Исторически одними из первых интерес к проблеме регулирования электронного документооборота проявили участники рынка ценных бумаг. Первые обсуждения концентрировались исключительно вокруг электронного документа: придании ему юридической значимости, особенностях составления и передачи.

Результатом развернувшейся три годя назад дискуссии стал вывод о том, что разработать некий универсальный документ, касающийся правового регулирования электронного документооборота, видимо, невозможно. Так как возникающие отношения касаются огромного числа сфер регулирования — от актов записи гражданского состояния до вопросов электронной коммерции.

В итоге главной задачей авторов большинства свежих законопроектов оказалось разделение предметов регулирования между различными законодательными актами. Особенно сложно оказалось очертить сферу применения того или иного законопроекта в финансовом секторе.

За одним исключением — не вызывает споров предмет и приоритетность закона «Об электронной цифровой подписи» как такового. Его принятие открывает возможность внесения изменений в ряд действующих законов, регулирующих банковскую деятельность, рынок ценных бумаг и страховой рынок.

В основе сложных систем лежат не столько отдельные электронные документы — это своего рода шестеренки целостного механизма, а система отношений и совокупность сделок между клиентом и компанией, предлагающей услуги. Как результат, внимание законодателей переместилось с электронного документа к электронным сделкам.

Закон «Об электронной торговле»

Задачу регулирования сделок, заключенных в электронных системах, может решить рамочный закон «Об электронной торговле». В его сферу должны попасть все отношения, возникающие при совершении сделок с использованием компьютерных информационных систем и других технологических средств.

Такой закон мог бы законодательно закрепить требования к содержанию электронной сделки и — что важно — провести различие между системами открытого и закрытого типов. Закон должен возложить на организатора системы электронной торговли целый ряд обязанностей. Прежде всего — по использованию процедур контроля и проверки, направленных на предотвращение ошибок, недопущение случаев совершения сделок неуполномоченными лицами, контроль за хранением информации, представлению клиентам документов, а также по обеспечению надлежащего уровня безопасности. Важной частью электронных торговых систем является система обмена электронными документами. По этой причине мы обязаны предусмотреть общие принципы обмена документами по сделкам, устанавливая критерии отправления и получения документов. Дополнительно может быть введено требование подтверждения в получении документов.

Одним из основных положений закона «Об электронной торговле» являются нормы, направленные на придание юридической и доказательственной силы документам по электронным сделкам, а также правила установления их подлинности и обнаружения ошибок при передаче и хранении документов.

Первый вариант этого закона был внесен в Думу группой депутатов в начале октября. Не думаю, что он станет окончательным, сегодня уже началась его доработка.

Специальные законы

Закон «Об электронной торговле» скорее всего станет рамочным. Он предполагает существование еще целого ряда специальных законов. Проекты некоторых из них — той или иной степени готовности — уже предлагались депутатами. Основным среди них должен стать законопроект, регулирующий перевод денежных средств и функционирование системы денежных расчетов. Он установит порядок осуществления платежей, которые производятся через корреспондентские счета кредитных организаций. Закон мог бы отрегулировать как безналичные расчеты, осуществляемые без использования электронных средств, так и электронные платежные операции.

Для всех очевидно, что расчеты по сделке являются одним из основных ее условий. Поэтому столь важно точно определить момент возникновения прав и обязанностей сторон, участвующих в денежном переводе. Кроме того, необходимо установить правило об окончательном характере платежей, определяющее момент зачисления денег на счет получателя, а также гарантии возврата денежных средств в случае форс-мажора.

В развитие закона о переводе денежных средств уже подготовлен проект закона «О пластиковых картах». Кроме того, более двух лет в Думе обсуждаются поправки к закону «О рынке ценных бумаг». На фондовом рынке разрешения требует целый ряд вопросов, начиная с многократно обсуждавшейся темы депозитарной и регистраторской деятельности и закачивая правовым режимом функционирования Интернет-бирж. Пока мы еще не подошли к созданию полностью виртуальных биржевых площадок, но кажется, что это дело не столь далекого будущего.

Что нового для банков и страховщиков? В отличие от ценнобумажного рынка, подходы к совершенствованию банковского и страхового законодательства пока не намечены. По крайней мере, конкретных законопроектов, касающихся Интернет-банкинга и особенностей заключения договоров страхования в электронной форме, еще не предложено.

Дискуссионным остается предмет регулирования проекта закона «Об оказании электронных финансовых услуг» и его место в предлагаемой конструкции. При наличии рамочного закона об электронной торговле и целого ряда специальных законов, регулирующих отдельные сегменты финансового рынка, ниши для последнего как будто не остается.

Таким образом начала выкристаллизовываться основа правовой базы новых финансовых технологий. Пока это происходит на уровне законопроектов. Но и это шаг вперед. Анализ этих документов уже позволил четко разграничить отдельные сферы регулирования, хотя конкретные положения каждого из документов еще будут многократно изменяться.

Еще один свежий пример касается регулирования инвестиционных фондов. В процессе подготовки соответствующего законопроекта ко второму чтению обсуждались поправки, дающие возможность подачи заявки на покупку пая ПИФа через Интернет. Легализация такого права значительно облегчила бы развитие инвестиционной отрасли и ее продвижение в регионы. Однако непреодолимым препятствием на пути подобных законотворческих новаций оказывается отсутствие самого понятия Интернет в российском законодательстве. Федеральный закон «О международном информационном обмене», принятый четыре года назад слишком невнятен и содержит лишь неконкретное определение глобальной информационной сети. Вот и получается, что российский Интернет пока незаконное дитя, не говоря уже об Интернет-торговле. Обсуждая все эти проекты, подспудно испытываешь тревога за думскую судьбу самого Интернета.

Сегодня это понятие отсутствует в российских законах, и мной была предпринята попытка подойти к этой проблеме с другого конца. В конце октября я внес Думу проект федерального закона, регулирующий использование сети Интернет федеральными органами государственной власти.

Закон, во-первых, должен ввести понятие Интернет-сервера, а во-вторых, обеспечить широкое использование сети Интернет федеральными органами государственной власти. Он опирается на американский и европейский опыт. Информация о деятельности федерального органа государственной власти должна быть размещена на сервере федерального органа государственной власти в сети Интернет для открытого доступа. Объем и порядок размещения такой информации в сети Интернет определяется Правительством Российской Федерации.

По сути закон должен отправить все федеральные министерства и ведомства в Интернет. А в первую очередь — Федеральное собрание и исполнительную власть. Если Интернету суждено прийти в российские законы, то первые обязательства по его использованию должна взять на себя именно власть. В правительстве уже начато обсуждение специальной федеральной программы на ближайшие шесть лет. Речь идет о создании информационно-телекоммуникационной системы специального назначения в интересах органов государственной власти. Эта программа будет осуществляться ФАПСИ и Министерством связи.

Итак, подвожу итог. Задача, стоящая перед законодателей очень специфична. Пожалуй, главное здесь — не навредить. Но и не позволить образоваться белому пятну. Законодательство должно развиваться ровно настолько, чтобы удовлетворить текущие потребности бизнеса и не стать барьером для его будущего развития. А в области новых технологий — где тенденции меняются очень быстро — этого добиться особенно сложно. Остается рассчитывать на свои силы и мощь Интернета.

Спасибо.

14 декабря 2000 года
Конференция АДЭ