О защите конкуренции на рынке финансовых услуг

Закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», вступил в силу с января этого года. Итак пошел год — каковы итоги? Конечно, можно просто сказать, что закон содержит некоторое число неясностей и неточностей. Неясности закона компенсированы предоставлением антимонопольному ведомству права давать «разъяснения по вопросам применения антимонопольного законодательства о защите конкуренции на рынках финансовых услуг». Однако важно разобраться в деталях.

Финансовый рынок — сфера регулирования достаточно новая для МАП. И до сих пор ключевой проблемой деятельности в этом направлении является слабость кадрового состава. Уровень зарплат и статус министерства не позволяют набрать квалифицированные и авторитетные кадры. По этой причине, а также в силу недостатка опыта в большинстве конфликтов и судебных разбирательств МАП проигрывает Банку России и ФКЦБ.

Обратимся к закону. Скептики задаются вопросом — почему для антимонопольного регулирования финансового рынка нужно было принимать специальный закон?

К примеру, и до принятия нового закона финансовые организации, в частности, банки, подлежали антимонопольному контролю в порядке статей 17 и 18 Закона РФ «О конкуренции...» и были обязаны получать в предусмотренных этим законом случаях разрешение антимонопольного ведомства при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций.

Закон устанавливает, что методика определения оборота финансовых услуг и границ рынка финансовых услуг устанавливается Правительством РФ, как и нормативы долей на рынке финансовых услуг, ограничивающие конкуренцию. Общий порядок определения доминирования финансовой организации на рынке финансовых услуг определяется антимонопольным ведомством по согласованию с профильными органами власти (ценные бумаги — ФКЦБ, банковские услуги — Центральный банк, страховые услуги — Департамент страхового надзора Минфина РФ).

И здесь я хотел бы подчеркнуть, главное, что привнес закон — это системность. Он позволяет подойти к финансовому рынку как к единому целому. Не так, как было раньше: здесь — немного про банки, там — немного про биржи. С вступление закона в действие финансовые организации обязаны направлять уведомление в антимонопольное ведомство обо всех заключенных соглашениях и решениях о ведении согласованных действий.

Закон устанавливает, что в случаях, когда размер уставного капитала или размер приобретаемых активов финансовой организации превышает размер, установленный Правительством РФ, осуществляется государственный контроль за концентрацией капитала на рынке финансовых услуг. Такой контроль осуществляется в форме получения предварительного согласия антимонопольного органа в тех случаях, когда (статья 16): приобретаются акции в случае, если приобретается, в том числе и группой лиц, более 20% акций финансовой организации; происходит создание финансовой организации и изменение ее уставного капитала; происходят слияния, присоединения финансовых организаций.

Таким образом антимонопольный орган получает уникальное право запрещать или разрешать те или иные сделки с активами и акциями финансовых организаций.

Важно помнить, что дополнительны полномочия, это и дополнительная ответственность. С вступлением в действие закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» на деятельность финансовых организаций МАП начал влиять наравне с ЦБ, ФКЦБ и Минфином. Более того, в том, что касается государственной конкурентной политики в отношении финансового рынка, МАП играет первую скрипку, поскольку закон предоставляет министерству право толкования этого закона.

В каждом из секторов рынка министерству приходится решать специфические проблемы.

Регулирование биржевой торговли

Возьмем, к примеру, биржевой рынок. Непосредственное регулирование это сектора осуществляет Комиссия по товарным биржам (КТБ), входящая в структуру МАП. Но при этом КТБ имеет независимый статус в соответствии с законом о товарных биржах. Статус КТБ , неизменный с 1992 года, на сегодняшний день не вполне вписывается структуру министерства. Можно долго обсуждать, заслуживает ли биржевой рынок самостоятельного органа регулирования. А именно такова западная практика. Однако нынешний режим регулирования должен быть осовременен.

Проблемы регулирования срочного и фондового рынков

На протяжении трех лет не разрешается проблема регулирования срочного рынка. МАП и Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг по-разному подходят к контролю этого сегмента финансового рынка. МАП исходит из закона о товарных биржах, в соответствии с которым стандартный контракт (форварды, фьючерсы и опционы) является таким же товаром, который продается на соответствующих биржах. При этом регулирование деятельности товарных бирж, посредников и брокеров на этих биржах — это функция Комиссии по товарным биржам. Напомню, что указанные полномочия были переданы ГКАП в 1992 году, на заре рыночных реформ, когда финансовый рынок в России еще не был структурирован.

Точка зрения ФКЦБ сводится к тому, что, если базовым активом при заключении стандартных контрактов являются ценные бумаги, тогда эта узкая сфера является предметом регулирования ФКЦБ.

Следует иметь в виду, что на развитых финансовых рынках объемы торговли срочными инструментами зачастую превышают объемы торговли во всех прочих секторах и активно растут. При этом регулирование этого вида деятельности осуществляет независимый федеральный орган — отличный как от антимонопольного, так и от регулятора рынка ценных бумаг.

Таким образом существует и до сих пор не разрешена проблема двойного регулирования срочных сделок. По закону биржевые посредники, осуществляющие торговлю фьючерсными и опционными контрактами, а также биржи, организующие эту торговлю, относятся к компетенции комитета по товарным биржам (КТБ) при министерстве по антимонопольной политике (МАП).

В результате от представителей бирж приходится слышать нелицеприятные отзывы в адрес государственных чиновников. Чтобы начать работать биржевика приходится регистрировать одни и те же правила сначала в ФКЦБ, потом в МАПе, потом в ЦБ.

Проблемы регулирования банковского сектора

Чрезвычайную актуальность приобрела на сегодняшний день банковская реформа.

МАП планирует контролировать уровень цен на услуги, предоставляемые кредитной организацией своим клиентам, в частности уровень процентных ставок, выплачиваемых банками по вкладам физических лиц. Каковы должны быть при этом методы контроля? Целесообразно ли закрепить за министерством закрепить право вводить в органы управления банков своих представителей, которые получат доступ к банковским документам? Или необходимо расширить полномочия МАПа? Кроме того, задача МАП осложняется тем, что банки при расчете ставок в первую очередь ориентируются на ставки Сбербанка, стараясь держать их чуть выше, чем в Сбербанке. Видимо, МАП придется считаться с тем, что Сбербанк является «естественным монополистом» по работе с населением.

Эксперты в свое время полагали, что нормы нового законопроекта позволят министерству оказывать жесткий прессинг в отношении любого выбранного заранее финансового учреждения — банка, инвестиционной или страховой компании. Однако, на практике такого проявления воли со стороны министерства не наблюдалось.

Регулирование рынка страховых услуг

Несколько слов о рынке страховых услуг. Как полагают эксперты, ни один страховщик, контролирующий сейчас какой-либо сегмент страхового рынка, серьезно не пострадает. Закон ставит преграду лишь для возникновения их новых конкурентов. На первый взгляд для борьбы с монополизмом на российском страховом рынке сейчас просто нет повода: отечественными компаниями освоено не более 10% его потенциального объема. Тем не менее уже имели место попытки монополизировать отдельные сегменты этого рынка, в частности со стороны уполномоченных компаний при отрасли или региональной администрации. В этом случае страховщик может свободно диктовать свои условия страхования и тарифы.

С принятием закона страховщики обязаны сообщать в Министерство по антимонопольной политике обо всех крупных сделках, а также о создании ассоциаций и пулов. Таким образом, антимонопольное министерство в принципе должно иметь полную информацию о положении на рынке. Важно только правильно ей воспользоваться. В случае нарушений МАП сможет возбуждать судебные иски.

Однако в монополизации рынка заинтересованы не только крупные страховщики, но и региональные власти, стремящиеся контролировать дополнительные финансовые потоки через ограниченный круг зависимых компаний. Справиться же с местными властями МАП просто не в состоянии даже через сеть территориальных управлений. Последние в большинстве конфликтов как правило держат сторону региональных администраций.

Таким образом, в законе оказались заинтересованы лишь мелкие компании, которым нечего терять. Но шансов потеснить крупных уполномоченных страховщиков, по мнению экспертов, даже с помощью МАП у них нет. Зато крупные страховщики могут с успехом применять этот закон против конкурентов. А значит, в итоге закон, направленный на борьбу с монополистами, только поможет им сохранить свои позиции.

Составление реестра монополистов на финансовом рынке

На мой взгляд не достаточно быстро идет работа по созданию реестра финансовых монополистов.

Внесение организации в реестр дает возможность МАП требовать в дельнейшем осуществления всестороннего контроля за ее деятельностью: предоставления всех запрашиваемых документов, присутствия представителей МАП на собраниях акционеров и органов управления, вплоть до участия в них

20 декабря 2000, МАП