Тезисы доклада на тему:
«Цели и задачи развития российского рынка ценных бумаг: законодательный аспект»

Уважаемые коллеги, уважаемый президиум, уважаемые отдыхающие!

Я с большим удовольствием принимаю участие в столь представительной конференции. Да еще в таком чудном месте. То, что мы все собрались на этом уютном кораблике и всерьез обсуждаем вопросы привлечения капитала в российскую экономику — это хороший признак. Значит, наша банковская система действительно возрождается. Значит, российская экономика действительно пошла в рост.

В своем выступлении я не намерен рассказывать вам о том, как живется сегодня региональным банкам и банковскому сообществу вообще. Всё это вы знаете лучше меня. Мне хотелось бы дать вам представление о том, чем сейчас живет Государственная Дума, чем занимаются депутаты, появление каких — прежде всего экономических законопроектов — можно ждать в ближайшие месяцы.

От упаднических послекризисных обсуждений банковское сообщество перешло к анализу перспектив развития. А как только разговор заходит о росте и развитии, сразу встает вопрос о новых институтах и новых инструментах. В этот момент взоры финансистов обращаются в сторону законодателя. Я хочу посвятить свое выступление именно этой теме.

Каков сегодня портфель законодателя? Прежде всего — это инвестиционные фонды, складские свидетельства, а в ближайшей перспективе — эмиссионные ипотечные, а также производные ценные бумаги.

Но прежде, несколько слов о сложившейся на рынке ситуации. Не побоюсь прослыть оптимистом, но рынок ценных бумаг выжил: на нем есть товар, есть продавец, есть инфраструктура. Мало покупателей, но есть и они. Отечественные инвестиционные компании выжили, а лидеры даже укрепили свои позиции.

Сходную ситуацию мы наблюдаем и на смежных секторах финансового рынка — с банковской и страховой сфере.

Сохранился не только костяк, но наметились и точки роста. Причем сегодня этот рост идет не столько вокруг структур бывших, так называемых, олигархов. А прежде всего в регионах, вокруг региональных производителей или экспортеров.

Но, вот что настораживает и вселяет тревогу. Представляется, что наш финансовый сектор оказался не готов к столь резкому старту реальной экономики. Словно корабль, который уже вышел в плавание, но забыл подготовить паруса, и теперь вынужден шить их по ходу.

До сих пор российский финансовый рынок в значительной мере остается вещью в себе, никак не связанной ни с частными инвесторами, ни с реальным производством. Как мне представляется, существует две фундаментальные причины такой ситуации: одна — политическая, оставим ее за рамками сегодняшнего обсуждения, вторая — связана с явными недостатками налогового и финансового законодательства. Я бы даже сказал о его общей несбалансированности.

Как правило в российской практике появлению нового финансового инструмента мешает не столько отсутствие законов, сколько их непоследовательность. Типичный пример — рынок складских свидетельств. Напомню, есть у нас в гражданском законодательстве такая ценная бумага, которую выдают товарные склады, принимая товар на хранение.

Казалось бы, с вступлением в силу второй части Гражданского кодекса все законодательные проблемы были сняты. Но нет. Во-первых, формулировок ГК оказалось явно недостаточно для однозначного конструирования этих ценных бумаг. Как следствие, остались не определены права владельцев двойных складских свидетельств и порядок их обращения. А во-вторых — и это наша обычная российская беда — непреодолимым барьером стали нормы налогового законодательства. Речь идет об исчислении НДС при обращении складских свидетельств.

Два года мы с МНС разбирались — объектом налогообложения при сделках со свидетельствами не может являться оборот ценных бумаг. Но так до сих пор не разобрались, не помогает даже ссылка на мировой опыт.

К сожалению, за немногочисленными исключениями российская налоговая система, очевидно, на сегодняшний день — это антагонист финансового рынка. В результате одни инструменты дискриминируются против других. Ряд инструментов, хотя номинально и существуют, но не могут заработать. Но самым многочисленным является класс инструментов и операций, которые просто не существуют. Ведь налоги, которые бы пришлось платить по таким операциям, привели бы к их убыточности в 100 % случаев. В первую очередь, я имею ввиду операции, связанные с осуществлением срочных сделок или хеджированием.

Правда, отдельные инициативы налоговых органов могут иметь и неожиданный эффект. Так, вступившие в силу 2 января этого года поправки в закон о налоге на добавленную стоимость подкосили вексельный рынок, и как следствие стимулировали интерес к рынку складских свидетельств. Большинство традиционных векселедателей свернули собственные вексельные программы. В отдельных регионах системы взаиморасчетов оказались парализованы. А в результате крупнейшие векселедатели всерьез заинтересовались двойными складскими свидетельствами и расчетным схемам с использованием их залоговых частей — варрантов. Так как законодательные ограничения по зачету НДС относятся только к векселям. В случае же выдачи ордерных двойных складских свидетельств, их залоговые части могут служить практически тождественной заменой векселям в сложившихся расчетных механизмах.

Заканчивая тему складских свидетельств, напомню, что в Думе фактически подготовлен ко второму чтению соответствующий закон. Мы планируем его рассмотреть на банковском комитете уже через неделю, принять уже в период весенней сессии. Общая концепция законопроекта не изменилась, но внесен ряд существенных изменений поправок.

Пожалуй, наиболее существенным изменением второго чтения стало определение двойного складского свидетельства как ордерной ценной бумаги. Законопроект первого чтения определял его как именную бумагу. Конструкция двойного свидетельства и его частей претерпела существенные изменения. В частности, передача ценных бумаг теперь осуществляется приказом владельца путем совершения индоссамента. При передаче залогового свидетельства к новому держателю переходит, во-первых, право требовать возврата кредита и процента и, во-вторых, право залога на находящийся на складе товар. Попросту говоря, залоговое свидетельство во многом напоминает вексель, только это вексель обеспеченный товаром, которых храниться на складе, и не может быть оттуда изъят до момента погашения.

Пример обсуждения закона о складских свидетельствах еще раз показывает: при расширении финансового законодательства необходим комплексный подход. Когда вместе с базовым законом одновременно готовятся и проводятся поправки в налоговое законодательство, в закон о лицензировании и так далее. Один единственный даже самый совершенный закон все-таки не заработает.

В этом смысле, как мне кажется, не стоит возлагать чрезмерных надежд на Налоговый кодекс. Во-первых, заявленная Минфином налоговая реформа продлится несколько лет. Во-вторых, очевидно, что Кодекс не будет содержать ответы на все вопросы, особенно, если они касаются конструирования новых финансовых инструментов. Пока даже очевидные нормы, связанные с налогообложением ценных бумаг и срочных сделок, нам приходилось продвигать с боем.

Более того, три года крайней медленного движения специальной части Налогового кодекса имели резко отрицательные последствия для рынка. Те мелкие, частные, но важные налоговые поправки в действующее законодательство, которые можно было провести малой кровью и быстро, были положены на полку. И всё это под приговоры: «Необходимо сконцентрироваться на Кодексе. Вот примем его и одним махом всё поправим».

Так оказались похоронены, например, мои поправки к закону «О налоге на операции с ценными бумагами». Сегодня налог в размере 0,8 % (восемь десятых процента) с объема эмиссии ставит крест на выпуске краткосрочных — трех и шестимесячных — облигаций промышленных предприятий. Мы предлагали исчислять налог, исходя из той же ставки — но годовой, — с учетом срока обращения облигаций. А в случае нескольких траншей в выпуске взимать его порциями — по мере выпуска каждого транша.

Опять же со ссылкой на Кодекс поправки положены в долгий ящик. Минфин утверждает, что в новой редакции кодекса вообще не будет налога на операции с ценными бумагами. Но внимательный анализ показывает, что это мягко говоря не так. Вместо налога Кодекс вводит государственную пошлину ровно в том же размере — 0,8% от объема выпуска. А значит, не снимает ни одну из перечисленных проблем. Пошлина будет одинакова и для трехмесячных и для трёхлетних облигаций. И где тут, скажите, новые финансовые инструменты?

Два слова о том, что происходит с кодексом сегодня. Его все-таки раздробили по главам, и сейчас в Думе идет поглавное рассмотрение. В первую очередь готовят к принятию разделы, касающиеся подоходного налога, налога на прибыль, акцизов и НДС. Не все так однозначно, но есть конечно важные подвижки. Например, в части подоходного налога — это плоская шкала — 13%, это выведение из-под налога доходов, полученные по ценным бумагам и дивидендов. Конечно хорошо, но вот социальные сборы и платежи в пенсионный фонд все равно остаются на уровне 35%, то есть фактически не меняются. Вопрос к Вам. Готовы ли платить работодатели такие проценты, и какую часть зарплаты нам удастся вывести из серых схем?

Кодекс мы обсуждаем в Думе уже третий год. А вот закон об инвестиционных фондах на год больше. Так что у нас до сих пор нет закона, регулирующего деятельность этих фондов. На протяжении последних пяти лет правительство только и говорит о необходимости инвестиций в российское производство. Обращается и к своим гражданам, и к иностранным инвесторам. А воз и ныне там — закон только в феврале этого года прошел в Думе первое чтение. Сейчас мы готовим его ко второму. В плане работ Дум он поставлен на начало июля. Надеюсь успеть.

Депутатам и правительству потребовалось четыре года, чтобы согласовать единый вариант закона. Нельзя сказать, что это время совсем упущено. Инвестиционные фонды — и паевые, и акционерные — у нас есть и худо-бедно работают. Но работают с оглядкой, опираясь в своей деятельности лишь на указы президента. Кроме того, раз понятия инвестиционный фонд нет в законодательстве, то нет и налоговых льгот. Так что экономические структуры, призванные обеспечить приток инвестиций и рост экономики, оказались у нас в положении падчерицы. С налоговой точки зрения.

Что тревожит. Многие специальные термины и понятия — хотя бы то же понятие инвестиционного фонда — вводятся в налоговом, а не в специальном законодательстве. Надо признать, мы очень затянули с принятием ряда специальных законов. Тех законов, которые должны дать путевку в жизнь новым финансовым инструментам.

Не кажется ли вам странным, что определение финансовых инструментов срочных сделок рынок должен узнать из Налогового Кодекса.

Предвижу аналогичные проблемы с эмиссионными ценными бумагами рынка недвижимости. Специальный закон, регулирующий их выпуск и обращение, в ближайшие месяцы планируется разрабатывать в Думе.

Хочу упомянуть и о еще одном перспективном направлении — системах электронной торговли, в том числе через Интернет, которые становятся все более популярными в мире. Важную роль здесь играет детальная разработка таких правовых институтов, как электронный документ и подпись, электронная система торговли и заключения сделок. В этом направлении ведется определенная законотворческая работа, которую следовало бы активизировать. Удешевление и повышение надежности этих систем способны радикально изменить ситуацию на рынке мелких сделок и дополнительно привлечь новых частных инвесторов. Правда, период законотворческой активности здесь как будто закончился. В целом профессиональному сообществу такой закон вроде бы и нужен. Но конкретные толкачи в Думе отсутствуют.

Ипотечные ценные бумаги, инвестфонды, торговля через Интернет — это только отдельные кусочки целостной картины, которая называется российский финансовый рынок и его сегмент — рынок ценных бумаг. Что будет представлять из себя этот рынок через несколько лет? Думаю, вы согласитесь со мной, этот вопрос действительно важен и думать над ним надо уже сегодня.

Ответы я, например, надеюсь получить вместе с государственной программой развития рынка ценных бумаг. 6 июня, в следующий вторник, мы проводим в Думе большие слушания по этому вопросу — о государственной программе развития рынка ценных бумаг. Будем обсуждать стратегию и модель рынка.

Вряд ли кто-то будет оспаривать тот факт, что сложившаяся у нас хозяйственная практика весьма специфична. А значит, российский фондовый рынок, опирающаяся на нее, -- хочется нам того или нет -- будет иметь свои существенные особенности. Таким образом, говорить о копировании в чистом виде американской или немецкой модели, как мне кажется, не приходится.

Более того, подчас чрезвычайно сложно бывает скопировать даже отдельные фрагменты той или иной системы. Возьмем, к примеру, американские взаимные фонды. В значительной степени российские паевые фонды срисовывались с них. Четыре года эта индустрия развивается и развивается неплохо. И четыре года мы обсуждаем в Думе закон об инвестиционных фондах. А обсуждаем так долго, потому что очень непросто оказалось адекватно перенести институты и нормы общего права на российскую почву. Ведь требуется по сути создать аналог правового института доверительной собственности — траста.

Что такое программа развития российского фондового рынка? Не думаю, что это должно быть описание какой-то заранее заданной модели. Стратегия и программа — это описание целей, последовательности шагов для их достижения и совокупности принципов. В этом случае наше движение предсказуемо, но не запрограммировано. Программа должна содержать совокупность законодательных и практических мер. И исходить из тех экономических рамок и прогнозов, которые задает общая стратегия развития России.

Обязательство по подготовке такой программы взяло на себя Правительство. В меру сил ему помогают законодатели. 18 мая прошли слушания о концепции развития фондового рынка в Совете Федерации. На 6 июня, как я уже сказал, запланированы парламентские слушания в Государственной Думе. Мы пригласили авторов двух, как нам кажется, наиболее разработанных программ: НАУФОР-РТС и Национальную фондовую ассоциацию совместно ММВБ. Надеюсь, слушания помогут выработать общую позицию.

Завершая свое выступление, хочу еще раз подчеркнуть. Что бы достичь конечного результата, законодателю вовсе не достаточно написать один добротный закон, содержащий подходящую конструкцию нового рыночного инструмента. Как правило необходим целый комплекс законодательных решений — прежде всего в налоговой сфере и в области лицензирования. Но и этого еще не достаточно. Необходимо четко представлять общее направление развития финансового рынка и его место в экономике России. Известное изречение Козьмы Пруткова сегодня должно звучать так: «Вбрасывая в Думу законопроекты, смотри на круги ими образуемые. Иначе это занятие будет пустою забавою». От себя добавлю, не только пустой, но может быть и вредной.

Помимо совершенствования законодательства, в том числе налогового, необходимо обеспечить еще как минимум три условия: возврат российского капитала из-за рубежа; борьба с коррупцией и, наконец, защита прав собственников. Вне зависимости от того, о каком финансовом инструменте идет речь.

Конференция «Промстройбанка»,
1 июня 2000 года